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專項債券支持和美鄉(xiāng)村建設具有理論意義和政策支持。近年來，專項債券額度快速增長，對推動和美鄉(xiāng)村建設發(fā)揮重要作用。然而，在實際使用中仍存在項目謀劃不足、申報質(zhì)量不高、支出使用不規(guī)范、效益不充分等問題。為解決這些問題，建議加強部門協(xié)作配合、合理保障專項債券資金、充分發(fā)揮債券資金效益和落實主體責任。

近年來，我國經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境更趨復雜嚴峻，需求收縮、供給沖擊、預期轉(zhuǎn)弱三重壓力持續(xù)顯現(xiàn)，穩(wěn)投資、穩(wěn)增長的壓力較大，中央提出穩(wěn)住經(jīng)濟運行的一攬子措施，把精準有效投資作為穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的有力支撐。政府債務政策是宏觀調(diào)控的重要手段，對于帶動擴大有效投資、妥善應對內(nèi)外部沖擊和經(jīng)濟下行的壓力具有重大意義。同時，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)，亟需補齊農(nóng)村基礎設施發(fā)展的短板，通過財政金融工具加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村新動能，推動農(nóng)村基礎設施改善。從財政運行角度看，受經(jīng)濟下行壓力、減稅降費等多重因素影響，許多地方財政收入增速大幅下滑，在保障“三?！钡幕A上，通過財政資金投入解決農(nóng)村建設資金不足存在難題。在地方財力不足、資金緊張、非法融資渠道被堵死的情況下，地方政府專項債券已經(jīng)成為地方政府建設項目的重要資金來源。

1、國家政策支持情況。2017 年2 月《國務院辦公廳關于創(chuàng)新農(nóng)村基礎設施投融資體制機制的指導意見》，允許地方政府專項債券支持農(nóng)村供水、污水垃圾處理設施，探索發(fā)行縣級農(nóng)村基礎設施建設項目結(jié)合債，此后，國家每年均出臺政策鼓勵專項債券支持鄉(xiāng)村項目建設，2023 年中央一號文件再次強調(diào)“健全鄉(xiāng)村振興多元投入機制，將符合條件的鄉(xiāng)村振興項目納入地方政府債券支持范圍”。從歷年國家政策情況看，作為擴大社會有效投資的專項債券可以支持農(nóng)業(yè)基礎設施建設，推動和美鄉(xiāng)村建設，因此研究利用專項債券支持和美鄉(xiāng)村建設具有理論意義和政策支持。

2、專項債支持和美鄉(xiāng)村建設情況。自2015 年起，我國專項債券的額度呈現(xiàn)出明顯的增長趨勢，如2015 年0.1 萬億元，2023 年增長至3.8 萬億，整體規(guī)?？焖僭鲩L，對于確保經(jīng)濟運行、推動和美鄉(xiāng)村建設發(fā)揮著不可替代的作用。從河北省情況看，2019 年1 171 億元，2023 年增長至1 932 億元，新增專項債務規(guī)模不斷加大。其中，支持農(nóng)林水利領域助力和美鄉(xiāng)村建設資金從2019年11.35 億元到2023年192.73 億元，支持規(guī)模增長迅速，有效支持了和美鄉(xiāng)村建設。

按照國家政策規(guī)定，專項債券要求用于有一定收益的公益性項目，并且能夠確保項目融資收益平衡。從專項債券發(fā)行結(jié)果看，圍繞宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設，專項債券重點支持了農(nóng)村生活垃圾處理、農(nóng)村生活污水處理、農(nóng)業(yè)灌溉、農(nóng)村飲水、農(nóng)村人居環(huán)境整治提升等項目。但是在實際使用中仍存在問題。

3.1 專項債券項目謀劃不足。農(nóng)業(yè)領域?qū)ｍ梻椖恐饕獮榛A設施建設類項目，需要取得立項、用地、規(guī)劃、環(huán)評、安評等10 余項手續(xù)，項目謀劃流程較長，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門需要超前謀劃項目，且項目組織申報過程中受到政策變化情況以及規(guī)劃調(diào)整情況等原因影響，具備申報條件的項目較少。

3.2 專項債券項目申報質(zhì)量不高。財政部要求嚴格將專項債券資金與項目相對應，債券發(fā)行前需要將項目概況、預期收益和融資平衡方案、風險評估、主管部門責任等信息公開，這就要求申報項目必須是優(yōu)質(zhì)項目，且項目成熟度較高。從發(fā)行的和美鄉(xiāng)村建設項目看，專項債券資金主要用于支持重大項目建設，部分和美鄉(xiāng)村建設項目規(guī)模較小，在報送項目時，將“散碎”項目集合打包，債券資金到位后，重新將債券資金細化到項目。同時，部分項目收益不實，存在虛增收益等問題，無法滿足專項債券收支平衡要求。

3.3 債券資金支出使用不規(guī)范。根據(jù)各省公開的審計報告看，部分和美鄉(xiāng)村建設項目未及時使用專項債券資金，實際支出進度不理想，未能發(fā)揮債券資金效益，在實際支出使用中，部分債券資金投向農(nóng)村道路等無收益的項目，甚至有些債券資金用于經(jīng)常性支出。

3.4 債券資金效益不充分。按照政策要求，省級政府可以適度舉債，市縣政府確需舉債的由省級代為舉借。從全國情況看，市縣兩級舉借的債務所占比重較高。省級政府代為舉借雖然有了省級政府的信用支持，融資成本相對降低，但也造成了市縣政府主體意識不強，將債券資金等同于普通財政資金。

4.1 加強各部門協(xié)作配合。和美鄉(xiāng)村建設專項債券項目謀劃儲備，需要加強協(xié)調(diào)配合，多部門工作合力。項目的發(fā)行使用不僅涉及財政部門，還需要發(fā)改、住建、自然資源等多個主管部門，項目立項審批、前期手續(xù)辦理、施工招標等任何一個環(huán)節(jié)都可能影響債券發(fā)行和支出使用。各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要加強與本地發(fā)展改革、財政等部門統(tǒng)籌配合。必要時，報經(jīng)同級政府批準，建立專項債券項目管理工作專班，圍繞項目謀劃、儲備、申報等全流程各環(huán)節(jié)，全面梳理儲備項目前期手續(xù)辦理情況。

4.2 合理保障和美建設專項債券資金。目前專項債券用作項目資本金的領域尚沒有支持和美鄉(xiāng)村建設領域，建議國家在后續(xù)政策出臺中，拓寬和美鄉(xiāng)村建設項目資金渠道，支持符合條件的項目使用專項債券用作項目資本金。同時，為保障各地區(qū)在安排項目時優(yōu)先支持和美鄉(xiāng)村建設，建議國家在分配專項債務限額時，參照往年的支持土地儲備專項債券政策，單獨切出一部分限額專門用于支持和美鄉(xiāng)村建設，單獨核定后下達各省，保障項目有充足建設資金。

4.3 充分發(fā)揮債券資金效益。一是合理把握發(fā)行節(jié)奏，要根據(jù)項目建設進度和實際資金需求合理制定專項債券發(fā)行使用計劃，在項目發(fā)行前，對于在建項目，查看施工合同、工程進度、往期付款憑證，以及本次發(fā)行金額對應的施工計劃證明；對于未開工項目，查看工程公開招投標文件。發(fā)行的債券資金應盡快形成實際支出，避免超進度撥付或長期滯留國庫。二是加強債券資金支出調(diào)度。建立由同級政府牽頭，建立發(fā)展改革和財政部門聯(lián)合調(diào)度機制，通過在線監(jiān)測、現(xiàn)場核實等方式，加強對項目實施情況的督導。督促相關部門和項目單位加大項目建設推進力度，抓緊協(xié)調(diào)解決相關難點、堵點問題，推動項目盡快形成實物工作量。三是加強專項債券項目績效管理。加強事前績效評估，將評估方法、內(nèi)容和結(jié)論等納入項目實施方案；強化績效運行監(jiān)控，建立跟蹤監(jiān)測機制，采取“線上”“線下”相結(jié)合方式，及時掌握市縣工作情況，同時要實施績效評價管理，將評價結(jié)果與新增債務限額分配掛鉤。

4.4 落實主體責任，提高使用效能。建議按照“一級政府、一級預算”的原則，進一步強化市縣政府項目管理與債券發(fā)行的權責對等性，適當時候?qū)l(fā)債主體向市縣政府轉(zhuǎn)移，由市縣政府自主發(fā)債、省級政府不再代發(fā)。同時，探索出臺償債準備金實施辦法，允許各級財政在人民銀行或商業(yè)銀行開設債券資金專用賬戶，項目主管部門和單位根據(jù)到期債券本息規(guī)模進行分年度繳存，保障專項債券償還能力。

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