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由于EOD項(xiàng)目的投融資需要調(diào)動(dòng)的資源巨大，涉及大量的環(huán)保以外事項(xiàng)，如道路、產(chǎn)業(yè)、城市規(guī)劃等，截至目前，沒有任何一家民企作為投資人參與項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)。

      2021年9月江蘇省人民政府發(fā)布的《江蘇省“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》發(fā)布并提到：“鼓勵(lì)推廣生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全面融入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)?！痹谑〖?jí)層面為EOD項(xiàng)目提供政策支持。規(guī)劃明確表明：在流域方面，將視角轉(zhuǎn)向魚米之鄉(xiāng)等農(nóng)村地區(qū)，提出重點(diǎn)開展“農(nóng)村生態(tài)清潔小流域”建設(shè)，并鼓勵(lì)推廣生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式。隨后省發(fā)改委聯(lián)合住建廳等10個(gè)部門將EOD推廣到市政基礎(chǔ)設(shè)施層面。

      2021年12月江蘇省發(fā)布《推進(jìn)污水資源化利用的實(shí)施方案》，鼓勵(lì)采用EOD開發(fā)模式，建設(shè)一批“新概念”污水處理廠、尾水生態(tài)凈化濕地等工程，形成可復(fù)制可推廣的利用模式。2019年江蘇省成立戰(zhàn)略性環(huán)保企業(yè)—江蘇省環(huán)保集團(tuán)，其在2021年12月江蘇省第十四次黨代會(huì)提出明確提出：“探索環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)EOD新模式”，成為EOD項(xiàng)目實(shí)施主體，打通EOD項(xiàng)目落地的“最后一公里”。

      2023年3月江蘇省生態(tài)環(huán)境廳、江蘇省發(fā)展改革委和江蘇省財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)《江蘇省生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)模式（EOD）實(shí)施工作方案（試行）》，提出“十四五”期間，力爭(zhēng)在全省范圍內(nèi)建設(shè)省級(jí)EOD試點(diǎn)項(xiàng)目40個(gè)，自2023年起新增15個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目納入國家生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫。

      40號(hào)文明確“社會(huì)資本可通過以下方式在生態(tài)保護(hù)修復(fù)中獲得收益，采取“生態(tài)保護(hù)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)；對(duì)投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統(tǒng)，申請(qǐng)核證碳匯增量并進(jìn)行交易；通過經(jīng)政府批準(zhǔn)的資源綜合利用獲得收益等?！鄙鲜鲆?guī)定可以理解為EOD項(xiàng)目的收益包含了：產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)權(quán)、自然資源使用權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、資源綜合利用權(quán)、碳匯權(quán)等，也即環(huán)境治理的經(jīng)濟(jì)效益全部可以內(nèi)部化。但在實(shí)踐中，對(duì)于EOD項(xiàng)目運(yùn)營期間政府是否應(yīng)付費(fèi)、礦產(chǎn)資源、“土地指標(biāo)交易收入”能否作為項(xiàng)目的收益來源相關(guān)問題仍有爭(zhēng)議。

1.EOD項(xiàng)目在運(yùn)營期間政府是否付費(fèi)

      兩批試點(diǎn)項(xiàng)目中部分項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容包含了土地整理相關(guān)內(nèi)容，因此涉及到土地出讓金返還或土地增值收益問題，并帶來在項(xiàng)目運(yùn)營期間政府付費(fèi)等問題。但隨著6號(hào)文對(duì)入庫EOD項(xiàng)目的投資額、子項(xiàng)目數(shù)量及環(huán)境治理內(nèi)容及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)等方面具體的規(guī)范要求，現(xiàn)階段的儲(chǔ)備庫項(xiàng)目顯然已經(jīng)不能再包含土地整理相關(guān)內(nèi)容。因此，EOD項(xiàng)目運(yùn)營期間不再具有政府以土地出讓收益、稅收、預(yù)期新增財(cái)政收入等返還補(bǔ)助形式付費(fèi)的情形。

2.砂石等礦產(chǎn)資源等能否作為項(xiàng)目的收益來源

      按照相關(guān)法律法規(guī)及40號(hào)文第等的規(guī)定，對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施過程中產(chǎn)生的河沙、尾礦等自然資源，實(shí)施主體無“開采權(quán)”，能享有的僅是與實(shí)施環(huán)境治理項(xiàng)目相關(guān)的“使用權(quán)”或“利用權(quán)”，而不能享有收益權(quán)，即有權(quán)通過使用或利用獲得相應(yīng)收益，而無權(quán)直接將資源作為收益來源。

3.“土地指標(biāo)交易收入”能否作為項(xiàng)目收益來源

      整治后的土地指標(biāo)交易收入作為項(xiàng)目收入和項(xiàng)目收益來源，是否存在合法合規(guī)性及政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)踐中有著不同的認(rèn)識(shí)和理解。根據(jù)40號(hào)文相關(guān)規(guī)定“社會(huì)資本將修復(fù)區(qū)域內(nèi)的建設(shè)用地修復(fù)為農(nóng)用地并驗(yàn)收合格后，節(jié)余指標(biāo)可以按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用”，多地金融機(jī)構(gòu)對(duì)土地指標(biāo)交易收入作為項(xiàng)目收益或還款來源也是認(rèn)可的。因此筆者認(rèn)為，無論是補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易收入還是占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易收入，都可以作為項(xiàng)目的收益來源。

1.土地使用權(quán)的取得方式

      生態(tài)環(huán)境治理用地根據(jù)國家《劃撥土地目錄》應(yīng)屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，可以劃撥用地方式取得，而對(duì)于產(chǎn)業(yè)開發(fā)用地是否可通過項(xiàng)目整體招標(biāo)獲得尚未明確。若想以項(xiàng)目整體招標(biāo)方式取得產(chǎn)業(yè)開發(fā)用地，現(xiàn)階段應(yīng)通過協(xié)議等方式將土地開發(fā)的詳細(xì)規(guī)則列明，保證在今后的糾紛中于法有據(jù)。

2.產(chǎn)業(yè)開發(fā)的土地使用權(quán)是否應(yīng)有償取得

      根據(jù)《江蘇省土地管理?xiàng)l例》第五十條，建設(shè)單位和個(gè)人使用國有土地，除依法可以以劃撥方式取得外，應(yīng)當(dāng)以出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）等有償方式取得國有土地使用權(quán)，并在依法繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用后方可使用土地、辦理不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)。國有土地使用權(quán)出讓由設(shè)區(qū)的市、縣（市）人民政府統(tǒng)一組織，自然資源主管部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施，按照國家有關(guān)規(guī)定采用招標(biāo)、拍賣、掛牌或者協(xié)議等公開方式進(jìn)行。工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式出讓。因此若不符合劃撥土地目錄的土地，應(yīng)當(dāng)納入項(xiàng)目建設(shè)成本，繳納土地出讓金。

3.土地作為項(xiàng)目資產(chǎn)處置時(shí)的合規(guī)性

      若EOD項(xiàng)目設(shè)置了項(xiàng)目公司處置子項(xiàng)資產(chǎn)的條款，且在獲得土地時(shí)未支付土地費(fèi)用，則根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十五條規(guī)定，在將土地作為項(xiàng)目資產(chǎn)處置前應(yīng)補(bǔ)繳土地出讓金。

1.合作期限的確定

      由于EOD項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營周期普遍較長(zhǎng)，為保證EOD項(xiàng)目整個(gè)生命周期的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，建議在項(xiàng)目合同中要明確合作期限，一般以建設(shè)期+還款期、建設(shè)期+運(yùn)營期、建設(shè)期+回購期、建設(shè)期+缺陷責(zé)任期等形式進(jìn)行約定，可以對(duì)項(xiàng)目分類分段設(shè)定合作期限，對(duì)于合作期限非正常延長(zhǎng)或縮短要設(shè)計(jì)對(duì)應(yīng)的權(quán)責(zé)條款。

2.設(shè)立項(xiàng)目公司的相關(guān)條款

      EOD項(xiàng)目通常由中標(biāo)社會(huì)資本方與政府平臺(tái)公司成立項(xiàng)目公司，在設(shè)立項(xiàng)目公司的過程中，可采取以下方式合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)：

（1）根據(jù)需求，以項(xiàng)目整體或分子項(xiàng)設(shè)立項(xiàng)目公司；

（2）提高實(shí)施主體在項(xiàng)目公司的股權(quán)比例；

（3）合理確定注冊(cè)資本金金額；

（4）注冊(cè)資本金可采用分批繳納方式減輕資金壓力；

（5）預(yù)留第三方進(jìn)入項(xiàng)目公司的通道；

（6）在股權(quán)鎖定期屆滿后允許退出；

（7）降低實(shí)施主體參與分紅的比例或爭(zhēng)取實(shí)施主體不參與分紅的項(xiàng)目合同條款。

3.具化前期費(fèi)用

      EOD項(xiàng)目總投資構(gòu)成中，工程建設(shè)前期費(fèi)用一般包括征地拆遷安置補(bǔ)償費(fèi)或購地費(fèi)。為降低項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)盡量降低前期費(fèi)用金額，明確資金使用方式，可以實(shí)行上限包干以規(guī)避超支風(fēng)險(xiǎn)，分期支付以降低資金壓力，設(shè)置及時(shí)回收條款以爭(zhēng)取及時(shí)回籠資金等。

4.確?；貓?bào)機(jī)制有效

      目前，落地實(shí)施的EOD項(xiàng)目主要收入來源包括土地溢價(jià)、產(chǎn)業(yè)反哺分成收益、資源補(bǔ)償及對(duì)價(jià)、經(jīng)營性收入及其他收入、政府購買服務(wù)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓所得等?；诋?dāng)前實(shí)際，可采取尋求定向支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村的土地出讓收益、政府根據(jù)項(xiàng)目區(qū)域財(cái)政收入增長(zhǎng)給予的專項(xiàng)支持、國家生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)補(bǔ)貼資金、土地指標(biāo)及碳排放指標(biāo)等交易收入、項(xiàng)目自身經(jīng)營性收益等方式，積極拓寬收入來源，確?；貓?bào)機(jī)制有效。

5.融資條款的設(shè)置

      目前EOD項(xiàng)目的資本金融資方式通常為多個(gè)施工單位組成的聯(lián)合體共同融資或者預(yù)留引入信托或基金管理公司等第三方股東的接口，后期通過通道尋求認(rèn)購方或施工單位分別出資。在嚴(yán)禁新增隱性債務(wù)要求下金融機(jī)構(gòu)對(duì)EOD項(xiàng)目貸款審批更加嚴(yán)格、謹(jǐn)慎。為此，建議在策劃項(xiàng)目時(shí)提前與銀行等金融機(jī)構(gòu)溝通，盡量按其融資放款條件將更多經(jīng)營性內(nèi)容加入（如水廠、礦產(chǎn)、發(fā)電、供熱、供氣等）、減少征地拆遷補(bǔ)償量且控制規(guī)模、尋找本地平臺(tái)企業(yè)提供增信擔(dān)保等。另外要明晰項(xiàng)目融資主體為項(xiàng)目公司、社會(huì)資本方還是招標(biāo)主體；項(xiàng)目各方是協(xié)助融資還是代替融資；是否需要提供股東借款、融資擔(dān)保、增信、差額補(bǔ)助等融資支持保障措施以及融資不到位的處置措施等內(nèi)容。

政策法規(guī)的不健全會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目前期策劃不充分，對(duì)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不到位，無法合理保障社會(huì)資本方的利益，形成潛在的糾紛隱患。建議在EOD項(xiàng)目實(shí)施過程中，提前謀劃，在現(xiàn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)法律法規(guī)的指導(dǎo)下，針對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)深入研判，確保各方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。